Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union

GAP ab 2014

Das von der Europäischen Kommission für die Neugestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik GAP ab 2014 vorgeschlagene „Greening“ der ersten Säule – Direktzahlungen sollen an die Einhaltung von Umweltauflagen gebunden werden – erweist sich dabei zunehmend als Knackpunkt in den Verhandlungen zwischen Rat, Kommission und dem erstmalig bei einer Agrarreform mit voller Mitsprache ausgestatteten Europäischen Parlament.

Die Kommission plant, eine Fruchtfolge von mindestens drei Kulturen, die Anlage von 7 Prozent ökologischen Vorrangflächen und die Anlage und Erhaltung von Dauergrünland zur Voraussetzung für den vollständigen Bezug von künftigen Direktzahlungen zu machen. Rund 30 Prozent der Direktzahlungen sollen künftig regional bzw. national einheitlich an die genannten umwelt- und klimafreundlichen Praktiken gebunden werden.

„Greening“

Die negativen Konsequenzen dieses Maßnahmenpakets für die Versorgungssicherheit mit Agrarrohstoffen sind bereits jetzt deutlich auszumachen. Insbesondere die Einführung ökologischer Vorrangflächen käme einer Flächenstilllegung gleich. Die deutsche und die europäische Agrar- und Ernährungswirtschaft sind in die globalen Warenströme eingebunden und tragen ihren Teil zur weltweiten Versorgung bei. Angesichts der Herausforderung, zukünftig neun Milliarden Menschen mit ausreichend und qualitativer Nahrung sowie mit nachhaltiger Energie zu versorgen, stellt sich die Frage, inwiefern eine Reduzierung der Anbauintensität in Deutschland und der EU zu verantworten ist.

Weite Teile der EU und hier vor allem auch Deutschland sind Hochertragsstandorte mit sehr guten klimatischen und ackerbaulichen Voraussetzungen für die Landwirtschaft. Hiesige Erträge an Weizen, Gerste und Raps werden in kaum einem anderen Land der Welt erzielt. Die Reduzierung der Anbauintensität auf guten Böden würde zu entsprechenden Produktionsrückgängen führen. Selbst ein geringerer Prozentsatz an derartigen Vorrangflächen hätte einschneidende Effekte zur Folge: Beispielsweise fünf Prozent weniger Anbaufläche in Deutschland hieße daher fünf Prozent weniger Produktion. In Deutschland würden statt der 45 Mio. Tonnen Getreide im Durchschnitt der vergangenen fünf Jahre nur noch 42,8 Mio. Tonnen produziert. Der Anbau von Raps würde von durchschnittlich 5,3 Mio. Tonnen auf gut 5 Mio. Tonnen fallen.

Für die gesamte EU gerechnet, wäre die Dimension an Ertragsausfall selbstverständlich noch gravierender. So wurden in der EU in den letzten fünf Jahren im Durchschnitt 284 Mio. Tonnen Getreide geerntet. Eine Reduktion um fünf Prozent würde diese Produktion auf 270 Mio. Tonnen sinken lassen. Aktuell fungiert die EU-27 noch als Nettoexporteur. Die Nettoexporte, das heißt die Exporte abzüglich der Importe, beliefen sich bis dato auf durchschnittlich nur 10,6 Mio. Tonnen. Das sind 3,7 Prozent der EU Produktion. Würde die Getreideproduktion in den 27 Mitgliedstaaten um fünf Prozent fallen, wäre die EU in sehr vielen Jahren Nettoimporteur von Getreide und stünde in hoher Abhängigkeit von Drittlandsmärkten.

Auch entscheidende Verschiebungen im Weltgetreidehandel wären eine Konsequenz. Die EU ist insbesondere in Nordafrika ein wichtiger und zuverlässiger Lieferant. Aufgrund der im weltweiten Vergleich sehr stabilen Erträge der EU Landwirte können die Importländer Nordafrikas bedient werden, selbst wenn die Exporte aus der Schwarzmeerregion witterungsbedingt ausbleiben. Diese Lieferungen würden sehr viel schwieriger werden, wenn das Produktionspotenzial der EU so deutlich eingeschränkt würde wie derzeit geplant.

Gleichzeitig müsste die Produktionslücke in Europa durch die Ausdehnung des Anbaus in anderen Ländern geschlossen werden, Länder, die in der Regel ein deutlich niedrigeres Ertragsniveau vorzuweisen haben. Weltweit würde somit bei gleichem Produktionspotenzial sehr viel mehr Fläche in Bewirtschaftung genommen werden müssen. In der Weltwirtschaft sichert die internationale Arbeitsteilung, bzw. die Spezialisierung auf die am jeweiligen Standort am besten angepassten Kulturen die effizienteste Nutzung der vorhandenen Fläche und damit den geringsten Flächenverbrauch.

Anbau von Alternativkulturen

An diesem Sachverhalt ändert sich grundsätzlich auch dann nichts, wenn auf den Stilllegungsflächen der Anbau von Alternativkulturen mit sehr viel geringerem Ertragspotenzial zugelassen wird. Als prominentes Beispiel wird hier derzeit die Kultivierung heimischer Eiweißpflanzen diskutiert. Zwar würden hierdurch in begrenztem Umfang Importe von Eiweißfuttermitteln ersetzt werden können, die EU würde sich aber auch in diesem Fall beim Getreide vom Nettoexporteur zum Nettoimporteur wandeln und die Importabhängigkeit bei Ölsaaten würde sich weiter erhöhen.

Auch ist der ökologische Nutzen einer Flächenstilllegung oder einer Begrenzung des Anbaus auf bestimmte, weniger ertragreiche Ackerfrüchte auf einen pauschalen Prozentsatz der Fläche eines jeden Betriebes fragwürdig. Sowohl die regionalen Effizienzen sind sehr unterschiedlich als auch die lokale Notwendigkeit von ökologischen Vorrangflächen. Wissenschaftliche Studien belegen, dass eine Vernetzung von Biotopen eine wesentlich sinnvollere ökologische Maßnahme sei als eine pauschale, mathematisch übergestülpte Flächenstilllegung, gerade im Hinblick auf Hochertragsstandorte. Auch die administrativen Kosten können als sehr hoch eingestuft werden, wenn es um die Umsetzung und Kontrolle der Greening-Maßnahmen geht.

Hintergrund zur Historie

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union hat ihren Anfang in den sogenannten „Römischen Verträgen“ aus dem Jahre 1957 und existiert somit bereits seit über 50 Jahren.

Die primären Ziele dieser ersten überstaatlichen Agrarpolitik waren die Steigerung der bis dahin eher schwachen landwirtschaftlichen Produktivität, die Sicherung eines angemessenen Lebensstandards für die Landwirtschaft, eine Stabilisierung der Märkte, die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung bei angemessenen Preisen und eine Modernisierung der landwirtschaftlichen Strukturen. Als Maßnahmen und Instrumente der ersten Stunde wurden gemeinsame Wettbewerbsregeln aufgestellt und die bisherigen einzelstaatlichen Marktordnungen neu koordiniert bzw. durch europäische Marktordnungen ersetzt.

Im Laufe der Zeit übererfüllten zahlreiche Instrumente wie beispielsweise die Interventionssysteme für Getreide, Rindfleisch und Milchprodukte sowie ein effektiver Außenhandelsschutz ihr eigentliches Ziel. Die Agrarpolitik wurde zum Opfer ihres eigenen Erfolgs. Ihre Methoden mussten überprüft werden, um das Produktionswachstum (1973 bis 1988 jährlich durchschnittlich  2 Prozent) zu begrenzen, welches die Zunahme des Verbrauchs (jährlich 0,5 Prozent) bei weitem überschritt und damit den Gemeinschaftshaushalt zu Lasten der Weiterentwicklungen anderer politischen Gemeinschaftsziele unvertretbar hoch in Anspruch nahm.

Der Europäische Rat beschloss im Juni 1992 eine Reform der GAP mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit bei gleichzeitiger Senkung der Kosten zu erhalten. Das Hauptziel dieser Reform bestand darin, die Beihilfen vom Produktionsvolumen zu entkoppeln, um so der Qualität der Erzeugnisse den Vorrang zu geben, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Produktion und Nachfrage herzustellen und die, die Umwelt belastende, Intensivbewirtschaftung zu reduzieren.

Seitdem wurden schrittweise die produktionsgebundenen Stützungsmaßnahmen zurückgefahren und die Agrarmärkte, dem Liberalisierungsdruck anderer bedeutender Agrarstaaten folgend, an die Weltmarktbedingungen angepasst. Das Volumen der finanziellen Mittel für Direktzahlungen wurde gekürzt, dafür kam es zu einer Erhöhung der Mittel zur Entwicklung des ländlichen Raumes. Eine neue Prämisse der GAP ist es, umweltpolitische Programme in den Bereichen Klimawandel, erneuerbare Energien, Wasserbewirtschaftung und Erhaltung der biologischen Vielfalt finanziell aufzustocken. Die agrarpolitische Beschlusslage hat sich dahingehend geändert, dass eine Prioritätenverschiebung der Förderpolitik von der klassischen sogenannten „Ersten Säule“ hin zur umweltrelevanten „Zweiten Säule“ stattfindet. Ein Hauptargument für diese neu gerichtete Agrarpolitik ist die Tatsache, dass Verbraucher Direktzahlungen im Schwerpunkt nur noch akzeptieren, wenn die landwirtschaftlichen Betriebe zu einer umweltschonenden Bewirtschaftungsweise ihrer Flächen bereit sind

 
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